【濰坊記憶】全國首撤駐京辦
來源：法治日?qǐng)?bào)、2009年《濰坊晚報(bào)》國慶特刊 《祖國萬歲》（原文轉(zhuǎn)載） 發(fā)布時(shí)間：2021-06-17 14:35:00
大門緊閉，灰塵遍布，坐落于北京后海前井胡同的一處二層仿古建筑——濰坊市政府駐京辦已經(jīng)沒有了往昔“濰坊之家”的喧鬧和繁華。
2009年4月份，記者來到濰坊市政府駐京辦，發(fā)現(xiàn)其玻璃門上貼著“內(nèi)部裝修”的字樣，客房的窗戶上都貼著“2008年10月15日”字樣的封條。
濰坊市政府撤銷駐京辦，立即在社會(huì)公眾之中引起軒然大波。駐京辦究竟該撤還是該留？如果撤銷是否應(yīng)該有其替代組織？記者當(dāng)時(shí)采訪了多名法學(xué)專家和社會(huì)學(xué)專家，請(qǐng)他們談?wù)勸v京辦去與留的問題。
資源配置偏差產(chǎn)生需求
沒有人確切地知道，中國有多少形形色色的駐京辦。
從1949年內(nèi)蒙古自治區(qū)在北京設(shè)立第一家駐京辦以來，截至1991年，北京共有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度在北京安營扎寨，到2002年時(shí)已激增至426個(gè)，十年之內(nèi)翻了一番。
據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處外，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。
“駐京辦的產(chǎn)生和發(fā)展，有深刻的體制、制度背景。其最主要根源是我國的財(cái)政體制。”首都師范大學(xué)副教授李昕告訴記者，1994年我國實(shí)行分稅制之后，中央財(cái)政從1995年開始正式實(shí)施過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。但由于我國財(cái)政預(yù)算制度比較粗略，中央特別是各部委在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，勢(shì)必導(dǎo)致一些地方政府為尋求更多的資源而設(shè)立駐京聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。
跑部委，要項(xiàng)目，“跑部錢進(jìn)”一度成為社會(huì)上對(duì)駐京辦職能的“定位”。事實(shí)上，這種理解有失偏頗。
中國政法大學(xué)教師張森認(rèn)為，資源配置不合理以及我國現(xiàn)有的大政府小社會(huì)的國情使駐京辦有了生存發(fā)展的土壤，“跑部錢進(jìn)”成了許多駐京辦的基本職能。但除了這樣的職能之外，駐京辦在政治、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)方面也發(fā)揮了一定作用，政令的上傳下達(dá)，經(jīng)濟(jì)上招商引資，服務(wù)于本地居民，這些職能在現(xiàn)行條件下也是需要的。
設(shè)置合法但不太合理
資源配置不合理滋生了大量的駐京辦，那么駐京辦的存在是否有法律依據(jù)？
中國政法大學(xué)教授何兵指出，駐京辦的設(shè)立在當(dāng)時(shí)沒有頒布具體的法律法規(guī)，但從行政法的角度來看是合法的。
根據(jù)我國地方組織法第64條的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。也就是說，地方政府可以根據(jù)既定計(jì)劃設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，也可以根據(jù)工作需要設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。
有關(guān)專家給記者算了一筆賬，目前各種駐京機(jī)構(gòu)超過一萬家，如果一個(gè)駐京辦每年的經(jīng)費(fèi)保守地按100萬元計(jì)算，所有駐京辦每年需要的全部經(jīng)費(fèi)就在一百億元以上。無疑這是一項(xiàng)巨大的公共開支，有些駐京辦為了緩解資金問題，開始進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，開飯店賓館，辦公司企業(yè)。
“駐京辦作為一個(gè)事業(yè)單位的設(shè)立本身沒有爭議，其作為事業(yè)單位從事商業(yè)活動(dòng)在法律上也無明文禁止，但從其合理性上來講是有問題的，”李昕認(rèn)為，駐京辦作為事業(yè)單位的公共服務(wù)職能與其從事經(jīng)營活動(dòng)的盈利性質(zhì)本身是有矛盾的，考慮一方，則有可能損害另一方的利益。
宜逐步退出歷史舞臺(tái)
濰坊市撤銷駐京辦讓其成為第一個(gè)吃螃蟹的人，由此引發(fā)的社會(huì)上撤銷所有駐京辦的呼聲逐漸高漲。
“濰坊市撤銷駐京辦無疑具有積極意義。駐京辦耗費(fèi)了巨大的財(cái)政開支，有的已經(jīng)成為政府的沉重包袱，撤銷駐京辦順應(yīng)了國家事業(yè)單位改革的方向，縮減了駐外機(jī)構(gòu)，節(jié)省了政府開支。但我們同時(shí)也看到，改革不是一蹴而就的事情，它是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。”張森告訴記者。
“就目前而言，駐京辦在現(xiàn)實(shí)條件下還是具有存在必要的。因?yàn)槠湔温毮苤姓畹纳蟼飨逻_(dá)，經(jīng)濟(jì)職能中的招商引資，特別是服務(wù)職能都是需要的，而我們應(yīng)該做的是伴隨國家政治體制改革的不斷深入，對(duì)駐京辦進(jìn)行改制。”張森建議，比較理想的狀態(tài)是駐京辦逐步退出歷史舞臺(tái)，成立類似于商會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等的非政府組織來代替駐京辦，既能從事公共服務(wù)職能，同時(shí)又能剪斷與政府的千絲萬縷的聯(lián)系。
對(duì)于是否能撤銷所有駐京辦，李昕持相同的觀點(diǎn)：由于具備存在的土壤，駐京辦在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)被全部撤銷。
“更可行的做法是對(duì)駐京辦進(jìn)行有效的監(jiān)督。”李昕認(rèn)為，一方面，對(duì)中央和地方財(cái)政預(yù)算不斷細(xì)化；另一方面，明確駐京辦作為事業(yè)單位的組織性質(zhì)，使其回歸到公共服務(wù)單一職能上來。
圖為原濰坊駐京辦所在地——“濰坊之家”，如今已是門可羅雀。
濰坊市2009年１月21日決定，將濰坊市政府駐北京、上海、深圳、海南、廈門、大連、東營、珠海、哈爾濱、太原、武漢等11個(gè)辦事(聯(lián)絡(luò))處全部撤銷。這意味著，存在20多年的駐外辦事處在濰坊徹底退出歷史舞臺(tái)。對(duì)這次全國首創(chuàng)之舉，濰坊市人事局副局長張廷貴的說法是：“這些駐外辦事處大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其職能現(xiàn)已大為弱化，一些辦事處甚至名存實(shí)亡、資不抵債，完全沒有了存在的必要。”
據(jù)介紹，設(shè)立于1984年的東營辦事處是濰坊最早的駐外辦事機(jī)構(gòu)，與其后的太原、上海辦事處一樣，其職能主要是為了獲取石油、煤炭、緊俏產(chǎn)品等資源。“當(dāng)時(shí)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，物資緊缺，就得靠有人盯著跑關(guān)系、找門路才行。”上海辦事處主任張英明坦言。而設(shè)立于1986年的駐北京辦事處則主要承擔(dān)另一功能：政務(wù)聯(lián)絡(luò)。替地方政府到國家部委打“前站”，搞“公關(guān)”，跑項(xiàng)目，跑資金等。
“隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，石油、煤炭等資源已走向市場，基本不再需要辦事處‘公關(guān)’。”張英明說，“至于招商引資、產(chǎn)品推介會(huì)，辦事處的作用也在弱化，現(xiàn)在基本委托市場中介組織運(yùn)作。據(jù)了解，以前政府每年給這些辦事處撥款120萬元，等于花錢養(yǎng)人辦事，而現(xiàn)在按市場化方式運(yùn)作，效率更高，成本更低”。濰坊駐京辦主任韓國慶說，由于交通、通訊越來越發(fā)達(dá)，辦事處政務(wù)聯(lián)絡(luò)的職能也逐步喪失。
同時(shí)，這些駐外辦事處的繼續(xù)存在還滋生出不少弊端。據(jù)披露，其中兩家辦事處已欠債累計(jì)2000多萬元；太原等三家辦事處已停止開展業(yè)務(wù)；有的辦事處甚至打著政府的旗號(hào)作生意，賠了錢還要財(cái)政填窟窿。截至2008年10月，這些辦事處欠發(fā)職工工資和欠繳社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)400余萬元。
一段時(shí)間以來，社會(huì)各界對(duì)辦事處也頗多非議之聲。稱辦事處是專為地方官員服務(wù)的“接待辦”，指斥其“跑部錢進(jìn)”，公關(guān)行賄，滋生腐敗。因此，中紀(jì)委在2006年就要求對(duì)各地駐京辦進(jìn)行清理整頓。
“此次痛下決心一舉‘拿掉’這11家辦事處，不僅甩掉了‘包袱’，還盤活了兩大資源：一是不但節(jié)省了每年的財(cái)政撥款，而且將辦事處一個(gè)多億的資產(chǎn)盤活了。二是辦事處空缺出來的99名人員編制，可以向?yàn)I海經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。”濰坊市分管事業(yè)單位改革的一位領(lǐng)導(dǎo)這樣總結(jié)。
濰坊撤銷11家駐外辦事處
不僅撤了駐京辦
全國各地在京辦事處每年用在疏通關(guān)系上的灰色經(jīng)費(fèi)在200億元以上，這表明地方政府為獲得“中央信息”，已經(jīng)可謂是不遺余力。而疏通關(guān)系費(fèi)用的不斷上漲，則表明駐京辦陷入了制造“神秘”信息激勵(lì)的怪圈。
國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正在制定一份徹底的整改方案，方案首先涉及52家副省級(jí)以上政府辦事處和大型國企駐京辦的整頓和改革。5000余家政府駐京辦事處，正面臨著半個(gè)世紀(jì)以來最大的一次生存危機(jī)，一些基層縣市政府辦事處恐怕難逃被裁撤的命運(yùn)。
而濰坊市撤銷駐外辦，走在了全國前頭，帶了一個(gè)好頭。
對(duì)于這種兼具官商雙重身份的辦事處，中紀(jì)委早在2006年就要求各地清理整頓，但受地方利益驅(qū)動(dòng)，實(shí)際效果并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前僅北京市就有各種駐京機(jī)構(gòu)上萬家，其中省市縣駐京辦分別為52家、520家和5000余家。全國政協(xié)委員柴松岳指出，駐京辦跑項(xiàng)目、要經(jīng)費(fèi)，帶來了諸多問題?，F(xiàn)任全國政協(xié)副主席、原審計(jì)署審計(jì)長李金華認(rèn)為，辦事處涉及中央和地方、中央部門之間以及預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外三種關(guān)系，治理上存在難度。
撤銷不僅可以節(jié)省大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，還可以清除滋生腐敗的溫床和藏污納垢的場所，為推動(dòng)反腐倡廉工作的進(jìn)一步深入助力。
來源：法制日?qǐng)?bào)、2009年《濰坊晚報(bào)》國慶特刊 《祖國萬歲》（原文轉(zhuǎn)載）
責(zé)任編輯：李倩 聶臻臻
